Saldi Isra Tegaskan UU Harus Menjadi Rem Politik dalam Penyusunan APBN Hakim Konstitusi Saldi Isra memberikan perhatian serius terhadap hubungan antara keputusan politik dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dengan aturan yang telah lebih dahulu membangun sistem keuangan antara pemerintah pusat dan daerah. Menurut Saldi, sifat APBN yang disusun setiap tahun dan tidak dapat dilepaskan dari pilihan politik tidak berarti pembentuk anggaran bebas mengesampingkan kerangka hukum yang telah dibangun melalui undang undang lain.
Pernyataan itu disampaikan dalam sidang Mahkamah Konstitusi pada Kamis, 6 Agustus 2026. Sidang membahas Perkara Nomor 171/PUU XXIV/2026 mengenai pengujian Undang Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah atau UU HKPD. Permohonan diajukan Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah bersama Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran.
Perdebatan menjadi penting karena menyentuh pertanyaan dasar mengenai batas kewenangan pemerintah dan DPR ketika menentukan prioritas belanja negara. APBN memang merupakan hasil persetujuan politik antara pemerintah dan parlemen. Namun, keputusan tersebut tetap berada di bawah konstitusi serta aturan yang mengatur desain hubungan fiskal pusat dan daerah.
Saldi Isra Menolak APBN Dipandang Bebas karena Bersifat Politik
Perdebatan muncul ketika ahli yang dihadirkan pemerintah, Machfud Sidik, menjelaskan perbedaan antara UU HKPD dan UU APBN. Ia menggambarkan UU HKPD sebagai kerangka yang mengatur hubungan fiskal secara lebih panjang, sedangkan APBN berhubungan dengan persoalan pada tahun berjalan.
Menurut Machfud, penyusunan anggaran mempunyai unsur teknokratis sekaligus politik. Pilihan mengenai besarnya belanja negara, pembagian anggaran, serta prioritas program tidak hanya berasal dari perhitungan teknis, tetapi juga keputusan pemerintah dan DPR.
Saldi kemudian memberikan catatan terhadap cara pandang tersebut. Ia menilai sifat politik dalam anggaran tidak boleh dijadikan pembenaran apabila pilihan dalam APBN bergerak terlalu jauh dari sistem yang telah dibangun melalui undang undang lain.
Saldi menegaskan bahwa keberadaan aturan lain justru diperlukan untuk memberikan batas terhadap keputusan politik tahunan. Tanpa pembatas semacam itu, susunan yang telah dibangun dalam sistem hukum dapat dikalahkan setiap kali muncul pilihan anggaran baru.
Pernyataan tersebut membawa perdebatan keluar dari persoalan angka semata. Pertanyaannya bukan hanya berapa banyak dana yang diberikan kepada daerah, tetapi apakah keputusan fiskal tahunan tetap tunduk pada prinsip hukum yang mengatur desentralisasi.
“Menurut penulis, APBN memang membutuhkan ruang bagi pemerintah untuk menentukan prioritas, tetapi ruang tersebut tidak seharusnya berubah menjadi kewenangan yang dapat mengabaikan sistem fiskal yang telah dibangun melalui undang undang.”
Perkara Berawal dari Gugatan terhadap UU HKPD
Permohonan Nomor 171/PUU XXIV/2026 diajukan KPPOD dan FITRA. Kedua organisasi tersebut mempersoalkan beberapa ketentuan dalam UU HKPD yang berkaitan dengan kebijakan Transfer ke Daerah serta pembatasan belanja pegawai pemerintah daerah.
Pasal yang diuji mencakup Pasal 107 ayat 2, Pasal 107 ayat 4, Pasal 109 ayat 1, serta Pasal 146 ayat 1 UU HKPD. Para pemohon menghubungkannya dengan sejumlah ketentuan dalam UUD 1945, termasuk prinsip negara hukum, otonomi daerah, hubungan keuangan yang adil dan selaras, serta kepastian hukum.
Salah satu persoalan utama berada pada kemampuan pemerintah pusat menyesuaikan besaran TKD ketika menyusun kebijakan fiskal nasional.
Pemohon menilai norma yang tersedia dapat membuka ruang sangat besar bagi pemerintah pusat untuk mengubah alokasi yang dibutuhkan daerah demi menjalankan agenda nasional.
Mereka meminta agar kebijakan TKD tetap mengacu pada kebutuhan riil daerah, perencanaan pembangunan, serta prinsip hubungan keuangan yang adil dan selaras.
Transfer ke Daerah Menjadi Titik Utama Perselisihan
TKD merupakan dana yang bersumber dari APBN dan dialokasikan kepada pemerintah daerah untuk membiayai urusan yang menjadi kewenangannya. Dana tersebut menjadi salah satu pilar utama desentralisasi fiskal Indonesia.
Banyak pemerintah daerah belum mempunyai Pendapatan Asli Daerah dalam jumlah cukup untuk membiayai seluruh pelayanan publik. Karena itu, transfer dari pemerintah pusat mempunyai peran besar dalam pembiayaan pendidikan, kesehatan, infrastruktur, administrasi pemerintahan, serta berbagai pelayanan dasar lainnya.
Kementerian Keuangan mendefinisikan TKD sebagai bagian belanja negara yang dialokasikan dan disalurkan kepada daerah untuk dikelola dalam rangka mendanai penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah.
Masalah muncul ketika jumlah transfer mengalami penyesuaian sementara tanggung jawab pemerintah daerah tidak mengalami pengurangan sebanding.
Pemohon berpendapat kondisi tersebut dapat membuat pemerintah daerah tetap memiliki kewajiban pelayanan besar, tetapi kemampuan fiskalnya mengecil.
Pemohon Soroti Prioritas Program Pemerintah Pusat
Dalam rangkaian persidangan sebelumnya, pemohon mempermasalahkan penggunaan ruang fiskal untuk menjalankan sejumlah program prioritas pemerintah pusat.
Mereka menyebut program seperti Makan Bergizi Gratis, Koperasi Desa Merah Putih, Sekolah Rakyat, serta program pusat lainnya sebagai contoh bagaimana kebutuhan anggaran nasional dapat memengaruhi ketersediaan dana yang sebelumnya mengalir ke pemerintah daerah.
Pemohon tidak meminta seluruh prioritas pemerintah pusat dihentikan. Persoalan yang diajukan lebih berkaitan dengan mekanisme ketika kebutuhan program pusat harus berhadapan dengan kewajiban pelayanan pemerintah daerah.
Menurut mereka, otonomi tidak dapat berjalan secara penuh apabila daerah mempunyai kewenangan besar di atas kertas tetapi tidak memiliki kapasitas anggaran yang cukup.
Persoalan tersebut kemudian bertemu dengan argumen pemerintah bahwa koordinasi fiskal diperlukan karena Indonesia merupakan negara kesatuan, bukan negara federal.
Pemerintah Menilai Kebijakan TKD Tetap Sejalan dengan Otonomi
Pemerintah menolak anggapan bahwa UU HKPD dirancang untuk mengurangi kewenangan daerah.
Dalam sidang sebelumnya, Pelaksana Tugas Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Kementerian Keuangan Nufransa Wira Sakti menjelaskan bahwa kebijakan TKD harus mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional serta Rencana Kerja Pemerintah.
Menurut pemerintah, penyelarasan tersebut diperlukan agar kebijakan fiskal pusat dan daerah tidak berjalan sendiri sendiri. Tanpa koordinasi, program dapat tumpang tindih, penggunaan dana menjadi tidak efisien, dan tujuan pembangunan antara pusat serta daerah dapat bergerak ke arah berbeda.
Pemerintah juga menekankan bahwa pengaturan tersebut tidak dimaksudkan memberikan kekuasaan tanpa batas kepada pemerintah pusat.
Daerah tetap mempunyai kewenangan menyusun APBD serta menjalankan urusan yang telah diberikan melalui sistem otonomi.
Perbedaan pandangan berada pada seberapa jauh pemerintah pusat dapat menyesuaikan dana ketika menghadapi kebutuhan nasional yang dianggap lebih mendesak.
APBN Memang Produk Politik tetapi Tetap Produk Hukum
APBN memiliki karakter yang berbeda dibandingkan banyak undang undang lain. Isinya berubah setiap tahun karena pendapatan negara, kebutuhan belanja, kondisi perekonomian, utang, subsidi, serta prioritas pemerintah terus bergerak.
Presiden mengajukan rancangan APBN kepada DPR untuk dibahas bersama. Karena melibatkan pemerintah dan parlemen, proses tersebut tidak mungkin sepenuhnya dipisahkan dari pertimbangan politik.
Program yang dijanjikan pemerintah membutuhkan dana. DPR juga membawa aspirasi serta pilihan kebijakan dari partai dan daerah pemilihan masing masing.
Namun, setelah disetujui menjadi undang undang, APBN tetap merupakan produk hukum.
Pasal 23 ayat 1 UUD 1945 menyatakan APBN sebagai wujud pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang undang serta dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar besarnya kemakmuran rakyat.
Artinya, keputusan politik mengenai anggaran memperoleh bentuk hukum dan tetap harus berjalan dalam batas konstitusi.
UU HKPD Dibangun untuk Menjaga Hubungan Pusat dan Daerah
UU HKPD lahir sebagai pengaturan lanjutan dari Pasal 18A ayat 2 UUD 1945. Konstitusi memerintahkan agar hubungan keuangan, pelayanan umum, serta pemanfaatan sumber daya antara pemerintah pusat dan daerah diatur serta dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang undang.
Penjelasan UU Nomor 1 Tahun 2022 secara khusus menyatakan aturan tersebut disusun untuk melaksanakan amanat hubungan keuangan pusat dan daerah tersebut.
Karena itu, UU HKPD tidak sekadar berisi formula teknis pembagian uang.
Undang undang tersebut merupakan bagian dari desain otonomi daerah setelah Indonesia melakukan desentralisasi besar sejak reformasi.
Di sinilah pertanyaan Saldi mendapatkan bobot lebih besar. Bila sebuah UU APBN yang berlaku satu tahun dapat dengan mudah menyimpang dari kerangka UU HKPD, fungsi aturan jangka panjang sebagai penjaga sistem dapat melemah.
Sebaliknya, pemerintah juga membutuhkan fleksibilitas menghadapi perubahan ekonomi, bencana, krisis, atau kebutuhan nasional yang tidak seluruhnya dapat diperkirakan ketika UU HKPD dibuat.
Ahli Pemerintah Mengakui Prinsip HKPD Tetap Mengikat
Setelah menerima pertanyaan Saldi, Machfud Sidik menjelaskan dirinya tetap berpegang pada prinsip dalam UU HKPD.
Menurut Machfud, prinsip hubungan keuangan pusat dan daerah harus diikuti pemerintah maupun DPR. Ia menekankan gagasan keadilan, keselarasan, keseimbangan kemampuan fiskal, serta harmonisasi belanja pusat dan daerah.
Pernyataan tersebut memperlihatkan adanya titik temu antara hakim dan ahli pemerintah.
Keduanya tidak menyangkal adanya unsur politik dalam penganggaran. Perbedaannya terletak pada seberapa jauh pilihan politik tahunan dapat bergerak ketika undang undang lain telah menyediakan prinsip yang lebih tetap.
Machfud juga mengatakan desentralisasi fiskal merupakan instrumen untuk meningkatkan kesejahteraan, bukan tujuan yang berdiri sendiri.
Karena itu, pembagian tugas antara pusat dan daerah dapat berubah ketika pelayanan tertentu dianggap lebih efektif dilakukan secara nasional.
Tidak Semua Persoalan Lebih Baik Diserahkan ke Daerah
Machfud mengingatkan bahwa pandangan mengenai desentralisasi juga mengalami perkembangan.
Tidak semua pelayanan otomatis lebih baik apabila diberikan sepenuhnya kepada pemerintah daerah. Beberapa persoalan mempunyai jangkauan lintas wilayah sehingga membutuhkan koordinasi nasional.
Ia memberikan contoh wabah penyakit serta persoalan yang melewati batas administratif. Masalah semacam itu tidak dapat diselesaikan hanya oleh satu kabupaten atau kota.
Di sisi lain, banyak pelayanan tetap lebih dekat kepada masyarakat apabila dikelola pemerintah daerah.
Pendidikan, kesehatan lokal, jalan daerah, lingkungan permukiman, serta layanan administrasi membutuhkan pemahaman terhadap kebutuhan masyarakat setempat.
Perdebatan dalam sidang akhirnya bukan memilih antara pemerintah pusat atau daerah secara mutlak, melainkan menentukan pembagian kewenangan serta pembiayaan secara proporsional.
Batas Belanja Pegawai 30 Persen Ikut Dipersoalkan
Selain TKD, pemohon juga menguji ketentuan mengenai batas belanja pegawai pemerintah daerah.
Pasal 146 ayat 1 UU HKPD mengarahkan belanja pegawai daerah di luar tunjangan guru melalui TKD paling tinggi 30 persen dari total belanja APBD.
Tujuan aturan tersebut adalah mencegah sebagian besar anggaran daerah habis hanya untuk membayar aparatur sehingga dana untuk pelayanan masyarakat menjadi terlalu kecil.
Namun, pemohon menilai karakter setiap daerah berbeda.
Wilayah kepulauan, daerah dengan cakupan geografis luas, daerah tertinggal, serta wilayah dengan jumlah fasilitas pelayanan tersebar dapat mempunyai kebutuhan pegawai lebih tinggi dibandingkan daerah perkotaan yang padat.
Hakim Konstitusi Arsul Sani dalam sidang 6 Agustus turut menanyakan apakah perbedaan geografis semacam itu sudah cukup diperhitungkan dalam batas 30 persen.
Pemerintah Mengatakan Sudah Disediakan Masa Transisi
Saksi pemerintah Putut Hari Satyaka menjelaskan bahwa ketentuan 30 persen tidak dibuat tanpa simulasi.
Saat RUU HKPD dibahas pada 2021, pemerintah telah menghitung jumlah daerah yang diperkirakan belum mampu memenuhi batas tersebut.
Menurut keterangannya, simulasi memperkirakan masih terdapat daerah yang membutuhkan waktu untuk menyesuaikan struktur belanja. Karena itu, UU menyediakan periode transisi serta kemungkinan relaksasi melalui kewenangan Menteri Keuangan setelah mempertimbangkan masukan kementerian terkait.
Putut juga mengakui kondisi aktual berbeda dari perkiraan ketika simulasi dibuat.
Jumlah daerah yang kesulitan mencapai batas 30 persen kini disebut lebih banyak daripada proyeksi awal karena terdapat perubahan keadaan fiskal.
Keterangan tersebut membuat persoalan implementasi menjadi salah satu bagian penting yang harus dinilai Mahkamah.
Partisipasi Daerah Menjadi Isu Berikutnya
KPPOD dan FITRA juga meminta penguatan keterlibatan daerah sebelum kebijakan TKD ditetapkan.
Mereka mengusulkan peran forum pertimbangan otonomi daerah serta kelompok kepentingan agar keputusan mengenai transfer tidak hanya berasal dari pemerintah pusat.
Machfud Sidik menyatakan meaningful participation atau partisipasi yang bermakna diperlukan dalam proses tersebut. Namun, keterlibatan daerah tidak berarti mereka memperoleh hak menyetujui atau menolak keputusan anggaran.
Hak konstitusional untuk menetapkan anggaran tetap berada pada pemerintah dan DPR melalui proses APBN.
Saldi kemudian memperjelas bahwa bila partisipasi dilakukan secara bermakna tanpa memberikan kewenangan persetujuan akhir kepada daerah, mekanisme tersebut tidak menjadi persoalan. Machfud menyatakan sependapat.
Musrenbang Disebut sebagai Saluran Suara dari Daerah
Putut menjelaskan proses perencanaan nasional tidak seluruhnya berlangsung dari pusat ke daerah.
Menurut pengalamannya, pembahasan kebijakan transfer juga melibatkan asosiasi pemerintah daerah dan akademisi. Gubernur, bupati, serta wali kota membawa masukan yang telah diperoleh dari proses perencanaan di wilayah masing masing.
Musyawarah perencanaan pembangunan dimulai sejak desa, kelurahan, kecamatan, sampai kabupaten dan kota. Unsur masyarakat, perguruan tinggi, serta lembaga nonprofit dapat ikut menyampaikan kebutuhan wilayah.
Pemerintah kemudian membawa berbagai masukan tersebut ke dalam perencanaan nasional.
Bagi pemerintah, mekanisme semacam ini menunjukkan bahwa kewajiban mengikuti RPJMN tidak berarti suara daerah sama sekali dihilangkan.
Pemohon masih mempertanyakan apakah keterlibatan tersebut cukup kuat ketika keputusan akhir mengenai transfer berubah dalam pembahasan APBN.
Fleksibilitas Anggaran Tetap Membutuhkan Pagar
Pilihan fiskal dapat berubah dengan cepat ketika negara menghadapi kebutuhan mendesak. Pemerintah mungkin harus menambah anggaran pangan, kesehatan, subsidi, bantuan sosial, pertahanan, atau penanganan bencana.
Tidak semua perubahan dapat diprediksi beberapa tahun sebelumnya.
Namun, fleksibilitas yang terlalu luas juga membawa risiko. Program dengan dukungan politik kuat dapat memperoleh anggaran besar sementara kebutuhan yang tidak memiliki kekuatan politik setara kehilangan ruang pembiayaan.
Inilah alasan keberadaan aturan jangka panjang tetap diperlukan.
Undang undang seperti UU HKPD menyediakan prinsip yang seharusnya menjadi referensi ketika pemerintah dan DPR menentukan pembagian uang negara.
“Bagi penulis, peringatan Saldi Isra dapat dibaca sebagai pengingat sederhana bahwa politik berhak menentukan pilihan, tetapi hukum bertugas memastikan pilihan tersebut tetap berada di jalur yang telah disepakati negara.”
MK Akan Menilai Batas antara Kebijakan dan Konstitusi
Mahkamah tidak sedang menentukan sendiri berapa besar TKD yang harus diberikan kepada setiap provinsi atau kabupaten.
Hakim harus menilai apakah norma dalam UU HKPD menyediakan perlindungan konstitusional yang cukup terhadap otonomi daerah serta hubungan fiskal yang adil dan selaras.
Pada sisi lain, Mahkamah juga perlu mempertimbangkan kewenangan pemerintah dan DPR menyusun kebijakan fiskal nasional.
Pemerintah berpendapat persoalan yang dikemukakan pemohon lebih banyak berkaitan dengan pelaksanaan ketimbang kelemahan norma. Pemohon berpandangan masalah justru berasal dari desain aturan yang memberikan ruang terlalu luas untuk penyesuaian.
Perbedaan tersebut akan menjadi salah satu bagian penting ketika hakim menyusun pertimbangan hukum.
Sidang 6 Agustus Menjadi Pemeriksaan Terakhir
Sidang pada 6 Agustus 2026 merupakan persidangan terakhir untuk pemeriksaan Perkara Nomor 171/PUU XXIV/2026.
Ketua MK Suhartoyo memberikan kesempatan kepada pemohon, DPR, dan pemerintah untuk menyerahkan kesimpulan tertulis paling lambat Jumat, 14 Agustus 2026. Setelah tahapan tersebut selesai, perkara akan memasuki proses pembahasan internal sebelum putusan dibacakan dalam sidang terbuka.
Putusan nantinya dapat menentukan seberapa luas pemerintah mempunyai ruang menyesuaikan TKD ketika menyusun APBN tahunan.
Mahkamah juga akan menjawab apakah norma yang ada sudah cukup menjamin kebutuhan fiskal daerah atau membutuhkan penafsiran tambahan agar pilihan anggaran pusat tidak melemahkan pelaksanaan otonomi.
Pernyataan Saldi mengenai fungsi undang undang sebagai rem terhadap pilihan politik menjadi salah satu catatan penting dari sidang terakhir. APBN dapat berubah setiap tahun, pemerintah dapat mengganti prioritas, dan DPR dapat membuat pilihan anggaran berbeda, tetapi seluruh keputusan tersebut tetap berhadapan dengan sistem hukum yang dibuat untuk menjaga hubungan pusat dan daerah tetap adil serta selaras.
